【最“高大上”的城市是怎么规划出来的】——“纽约客”谈纽约区划
【编者按】本文是对控制性详细规划的鼻祖—纽约区划的一个既全面又精要、既深入又浅出的介绍，既反映一手资料的真实原貌，又加入了作者归纳整理的独到见解，是对纽约区划的一个非常棒的分析性整理，对我国今天的控规管理和编制仍然具有极大的借鉴意义。本文作者青年才俊，毕业于哥伦比亚大学，曾于纽约的设计事务所工作过，是美国城市规划学会会员，现供职于中国城市规划设计研究院。
【摘要】中央城镇化工作会议着重强调了空间规划和城市规划的管理与编制，提出了“使之具有法律权威性”等新的要求。而区划作为成熟的法制化的规划编制和管理方式，在西方国家中普遍应用并且历久弥新，具有研究参照价值。本文选取了我国控制性详细规划的鼻祖——美国纽约市的区划进行研究，为我国的控规编制与管理创新提供参考，提出我国控规发展需关注的五个新趋势：法制化、精细化、动态更新、专家领衔和公众参与。
1.历史脉络
区划的起源
区划起源于德国，第一部区划法规《分级建筑法令》诞生于1891年的法兰克福，对城市进行了区划分区，对各个分区的建筑高度、建筑密度、土地利用等方面进行综合管制。
区划在美国得以发扬光大。1916年美国纽约颁布首个综合性的区划决议，1920年获得州高级法院的批准，1926年美国最高法院裁定区划符合宪法。纽约这短短12页的法规影响之深远，在于它推动了联邦政府“标准州区划授权法案（SZEA）”的制定。自此之后全美各州和世界各国以纽约模式为范本，推行区划。
纽约市区划的发展
1916年的第一代区划决议和1961年的第二代区划决议可谓两座重要的里程碑。纽约区划经历了三个阶段的思潮，由消极控制“不为”转向积极引导“可为”，再走向奖励机制引导下的“鼓励为”，将强制性与引导性相结合，形成了“有所为，有所不为，有所鼓励为”的规划管控模式。
2.运作机制
行政体系
区划的运作离不开美国三级行政架构的影响。州政府具有立法权,行政权和司法权，城市规划与管理都依托于州政府履行其治安权(police power)的过程。地方政府由州政府授权制定并实施土地利用条例，实现对土地利用的管理，核心方式表现为区划。联邦政府只通过财政调节、政策影响、司法仲裁等间接参与。
法律体系
州政府通过立法将其拥有的权力分配给地方政府，由州授权地方政府制定区划，区划的存在模式是地方法规。联邦的《标准州区划授权法案》和《标准城市规划授权法案》成为国家进行城市规划和土地利用管控的根基。制订区划的流程就是立法的流程，州立法机关、地方立法部门、规划委员会、区划调整和上诉委员会、听证督察委员会和规划部门等都参与其中。
规划体系
美国的城市规划主要作为一项地方性的政府活动而存在。地方规划体系以城市总体发展规划（General Development Plan）及多种具体规划为指导，以区划（Zoning）等土地利用管理（开发控制）工具为核心，区划在规划体系中的地位可谓占据了半壁江山。
核心机制——统一土地利用审批流程
厘清行政、法律、规划体系中区划的运作方式后，可以更好理解当前纽约市采用的标准区划审批流程：统一土地利用审批流程（简称ULURP）。图示为规委会许可前流程，要经过规划局报批、社区公众参与、区长及区委会意见、规划委员会决策等环节。其中规委会最为核心，起到编制和决策作用。规委会许可后，还要经过社区和区长履行否决权、市议会审核意见、市长审核意见、市议会否决投票权等环节，才会正式签署生效。
统一土地利用审批流程（规委会许可前流程）
3. 最新发展
纽约市8d片区区划图
内容构成
纽约市区划决议由6个典型构成部分，区划图、定义、总则、区划管理规定、专项开发标准和管理与实施。成果包含了两部分，区划文本建立区划分区并陈述法规管理其用地和开发，区划图则标示区划区的位置和范围。
区划分区
纽约有3大类基本分区：居住、商业和工业。这三者再细分至低密度、中密度和高密度的居住、商业和工业区，共计21小类分区，并对应着18组用地功能。
纽约市的区划分区
居住区
典型的低密度居住区如R1区。这种舒展的、低密度的社区，在宽敞的场地上有着体量大且独户独栋的住宅。
典型的中密度居住区如R4区。在以建成建筑为主的区域，一些可选的条例可用于开发填充式住房。
还有一种条例——优质房屋计划，强制性地应用于有文脉的R6至R10居住区，选择性地应用于非文脉R6至R10居住区，以鼓励与社区风貌协调的开发。
典型的高密度居住区如R8区。在R8区的公寓楼的范围包括了从中等高度、八到十层楼高的建筑物，到需要退线的更高的建筑物。在R8地区的新建建筑开发，可以按照高度系数条例或可选的优质房屋条例实施。高度系数建筑的是指一个居住建筑，其住宅大部分是由高度系数、容积率和开放空间比率的相互补充确定彼此范围的建设，并设置一个天空曝露面内。
R10是城市最高的居住密度区，沿曼哈顿的第五大道和公园大道的一些部分分布。然而，大多数符合R10建筑体量的建筑物，是在商业区中的居住区等同R10的建筑。这里出现了裙房上塔楼条例。在考虑文脉的裙房体量上建设塔楼，确保了与现有建筑物的协调性。
塔楼条例更为鼓励密度最大化，允许建筑物穿透天空曝露平面，从而导致建筑物高于优质房屋条例所容许的高度。以上这些条例产生了城市中最高的居住建筑。
商业区
根据功能性的相似程度，商业活动被规划在8类商业区中。在C1和C2区中，小型零售及服务店服务于周边居民和社区的直接需要。C4区安排大型商店与更多的商品和服务，区域零售中心。 C5和C6区作为服务于城市、地区和国家的中央商务区。三类区划为特定的用途：C3为滨水休闲，C7为游乐园，C8为重型维修店和汽车用途。
右：C7区专门指定为大型开放式的游乐园。
工业区
现今纽约的工业用地的内涵范围，已经远超过了生产型的工厂。工业用地根据其运行情况，由轻到重分为三类进行控制，M1,M2,M3
特别意图区
自1969年开始，纽约市规划委员会已对独特地区，指定了特别的区划分区，以实现特定的规划和城市设计目标。特别的区划应对特别的情况。每个特别意图区，根据其地区特别情况而指定，因为它们可能不适合执行统一的区划和标准。
补充性区划工具
区划的工具还包括补充性的条例，监管特殊类型的开发或设计，以及公共空间的质量。包括了大规模开发、街景改善、滨水区划、私有公共空间、新鲜食品商店、低密度发展控制区、内含保障房计划等。
4.借鉴价值
经验总结
我国控规行业的主要参与者，可以分为代表公众利益的政策制定者、着力城市建设的规划管理者、追求行业完美的规划设计师。相信纽约区划对于这三种角色都能有所启示。
公共政策 | 规划管控 | 城市设计 |
保护公众卫生、健康和福利 | 区划类别细分 | 场所文脉保护 |
标准区划与特别区划结合 | 开发权转移 （TDR） | 滨水区划 |
保障性住宅奖励 | 规划单元开发（PUD） | 街景提升计划 |
优质房屋计划 | 空地率管控 （OSR） | 私有公共空间（POPS） |
公众参与度高 | 天空曝光面 （SEP） | 风貌协调要求 |
税收对象明确 | 多级退线规定 | |
鼓励提供新鲜食品 | 居住等值及混合利用 | |
排放运营标准 | 高度系数条例 | |
塔楼条例 |
反思改进
传统区划伴随的问题很多：种族隔离、城市蔓延、内城衰退、资源浪费、环境枯燥等等。目前，形态设计准则等运用城市设计理念，结合新城市主义的控规模式应运而生，给控规注入了新的活力。
如何定义一个街区地块 | |
区划 Zoning | 密度、土地利用、容积率、后退距离、停车位和建筑限高 |
城市设计导则 UDGs | 密度、土地利用、容积率、后退距离、停车位和建筑限高；首层建筑开口、地面连接和景观特色。 |
形态设计准则 FBCs | 建筑和街道类型、建筑间距、建筑层高、界面连续性和建筑立面特色。 |
关于我国控规的建议
习近平总书记在中央城镇化工作会议上指出“加强对城镇化的管理编制空间规划和城市规划要多听取群众意见、尊重专家意见，形成后要通过立法形式确定下来，使之具有法律权威性。”研究一脉同源的纽约区划的最新发展情况，对我国控规的发展趋势有以下五点启示：
1. 法制化
区划作为地方法规因而在美国发挥重大作用，而我国的控规通常为具法律效力的技术文件。
2. 精细化
区划的控制内容和参数更为细致严格，我控规相对更加粗放。宜转变以满足土地出让条件为目标的现状，与详规、城市设计等加强衔接，从而精细化管控城市。
3. 动态更新
区划基于GIS进行大数据整合与动态更新维护，我国有条件的城市可电子化控规，并建立方便公众监督的控规动态更新平台。
4. 专家领衔
纽约规划局的公务员往往是注册规划师等行业专家，如“城市设计小组UDG”的成功经验。我国的控规应注重专家意见，并建立如培根之于费城的城市总规划师制度。
5. 公众参与
转变我国“非参与”或“象征性的参与”的模式，达到纽约的区划运作中“实权的参与”。决策程序中应规定公众参与的环节，将公众意见作为决策的重点考虑因素。
参考：
1. New York City Department of City Planning,《Zoning handbook(2011 edition)》
2. Charles J.Hoch,《The practice oflocal government planning》
3. DanielParolek, Karen Parolek, and Paul C. Crawford,《Form-Based Codes: AGuide to Planners, Urban Designers, Municipalities, and Developers》
4.《2013年中央城镇化工作会议公报》
本文由作者所作会议报告整理而成，源于“‘中国城市规划设计研究院六十周年院庆’暨‘西部分院五周年院庆月度对话’——控规编制与管理创新”。
中国青年规划师联盟——最有理想的规划师在想什么，说什么和做什么。
我们是来自中国两岸四地规划一线的青年规划师。我们崇尚硅谷马车轮（WagonWheel）酒吧的“非正式交流氛围”。
我们真诚希望你的参与，中国青年规划师联盟U-AGORA是我们的广场，更是你的广场。
希望在这个广场上我们能够彼此相连，接上地气，呼应时代。
欢迎投稿，切莫拘束。微信公众号：chinayouthplanner；联盟邮箱：chinayouthunion15@163.com；联系人：屈先生 13611052671。同时敬请关注官方微博：中国青年规划师联盟。